李红勃 | 文 未成年人违法犯罪的预防与惩治，是近年来引发广泛争议的重大社会问题。在刑法已经作了降低刑事责任年龄与优化核准追诉之后，素有“小刑法”之称的《治安管理处罚法》的最新修订，也在这个问题上做出了积极回应，其中最引人关注的就是，修订草案调整了原来在拘留方面的“年龄不足不执行”的规定，代之以“有条件执行”。
具体而言，根据2005年制定的治安管理处罚法的规定，对14—16周岁以及16—18周岁初次违反治安管理的未成年人，一律不执行行政拘留。也就是说，在过去，未成年人实施了严重违法行为应当被处以行政拘留的，只要年龄不满16岁，则该拘留处罚就不会被真正执行，违法者也不会被关进看守所。本次法律修订将在这个问题上进行调整和转向，根据新的规定，对14—16周岁以及16—18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14—16周岁一年内二次以上违反治安管理的，将依法执行拘留。
《治安管理处罚法》的上述修订，是对当前未成年人违法新形势和新情况的积极应对。过去的治安管理处罚法规定的“拘留不执行”，体现了立法在感化、挽救未成年人方面的极大善意，在相当长的时期内发挥了积极作用，这一点应该被承认和肯定。但是，随着社会情况的变化，尤其是数字时代的到来，未成年人的生活环境发生了根本性改变，法律的目标和期待在实践中可能得不到实现，法律的善意也可能会被利用，有的未成年人之所以多次违法屡教不改，就是巧妙地利用了这一规定，知道对自己的拘留只会停留在纸面和文本中，不会真正实施。于是，法律的规定在实施中引发了道德难题或者伦理悖论，法律的善意放任甚至助长了违法行为，背离了公众朴素的常识和正义感，引发了强烈的批评和非议。
在上述背景下，《治安管理处罚法》在未成年人拘留问题上进行了制度优化和完善，将过去简单的基于年龄的“一放了之”，调整为根据实际情况的“个案处理”。对于初犯和不严重的违法行为，依然坚持“只处罚不执行”的态度，但对行为性质恶劣、后果严重以及屡次再犯的不法少年，则通过实际执行拘留，让违法少年为自己的错误付出代价，通过让其感受失去自由的痛苦，督促其改正错误，实现法律“治病救人”的根本目标。
但是，在肯定法律的进步和完善的同时，我们也需要关注未来法律的实施问题。在我国法律规定的针对个人的各类行政处罚中，行政拘留是其中最严重的处罚，它直接限制了公民宪法上的人身自由，可能产生较为严重的后果。因而，对这一权利的限制必须严肃和谨慎，尤其是针对心智尚未成熟、人生有着无限可能的未成年人。
为避免少年拘留条款被随意适用，需要采取相关措施对其予以规范和控制。具体来说，从法律的理解适用角度，有关部门可以针对该条款出台相应的法律解释、裁量基准、典型案例，引导各地公安部门准确理解、谨慎适用，避免拘留适用的扩大化；从处罚程序角度，要严格遵循正当程序，保障涉案少年的程序权利。比如，在询问违法未成年人时要落实“合适成年人到场制度”，即通知其监护人到场，监护人不能到场的可以通知其成年亲属、所在学校代表等到场。对未成年人可能执行拘留的，应保障其享有听证权，讨论和评估拘留执行的合法性和必要性。这一点其实已体现于《治安管理处罚法修订草案（二审稿）》中，该草案提出，“公安机关为未成年人作出行政拘留的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人和监护人有权要求举行听证”。对于未成年人执行拘留的处罚记录，应进行记录封存，避免该不良记录对其未来改过自新和社会复归产生负面影响。
《联合国少年司法最低限度标准规则》指出：“会员国应尽力创造条件确保少年能在社会上过有意义的生活，并在其一生中最易沾染不良行为的时期使其成长和受教育的过程尽可能不受犯罪和不法行为的影响。”治安管理处罚法在未成年人拘留问题上立场的转变和制度的调整，在某种意义上也是对上述理念的贯彻和践行，它向全社会传递了一个信号：未成年人应该得到关爱和保护，但这种关爱和保护也是有限度的，对过错予以必要的惩戒，对违法给予恰当的惩罚，这也是一种特殊的教育和保护，目的在于让其改过自新，避免在错误的路上越陷越深，避免将小错酿成不可饶恕的大恶。
（作者系中国政法大学法治政府研究院教授，未成年人事务治理与法律研究基地主任）
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